2022年3月5日，地方组织法修正案提交十三届全国人大五次会议审议。修正案将设区的市以上各级人大专门委员会由三个提升到八个，并列举了包括县级人大在内的地方各级人大专门委员会的七项职能。在地方人大尤其是基层人大工作委员会和专门委员会数量难分伯仲的情况之下，如何调整专工委的职能以适应地方组织法的修改，显得尤其重要。

第一，关于专门委员会和工作委员会的职能分工。

根据宪法、全国人大组织法、地方组织法的有关规定，专门委员会是代表大会的工作机构，工作委员会是常委会的工作机构。专门委员会在大会期间受代表大会领导，闭会受常委会领导；工作委员会是常委会的工作机构，受常委会领导。由于工作范围的交叉关系，专门委员会可以和工作委员会对应设立，共用办事机构。如全国人大法律委员会和常委会法制工作委员会，财政经济委员会和预算工作委员会。

我国宪法和法律关于人民代表大会及其常委会的工作机构的规定，有一个历史和认识过程。1954年宪法规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。1975年宪法废除了全国人民代表大会专门委员会的设置。1978年宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会，但是没有恢复1954年明确专门委员会名称的做法。五届全国人大五次会议通过的1982年宪法不仅恢复了1954年宪法的做法，而且扩大了专门委员会的数量，规定了专门委员会的职责，该宪法规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。同次会议上通过的全国人民代表大会组织法，遵循宪法的规定，将专门委员会的工作程序和职权作出了进一步规范，规定，专门委员会有审议议案、提出议案、合宪性审查、处理质询案、调查研究和建议权，并对法律委员会的统一审议和民族委员会职权作出规定。

2021年全国人大组织法修改，不仅将专门委员会的列举增加到十个，将专门委员会的职责又增加规定为十二项。在地方，1986年地方组织法修改明确了省和设区的市级人大设立专门委员会，2015年修改则明确了县（自治县）和不设区的市、市辖区人大设立法制和财经等委员会；2022年地方组织法修改，将设区的市及其以上人大的专门委员会列举扩大至八个，参照全国人大组织的规定，对地方各级人大专门委员会的职能规定了七项职能：

（一）审议本级人民代表大会主席团或者常务委员会交付的议案；

（二）向本级人民代表大会主席团或者常务委员会提出属于本级人民代表大会或者常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案，组织起草有关议案草案；

（三）承担本级人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等的具体组织实施工作；

（四）按照本级人民代表大会常务委员会工作安排，听取本级人民政府工作部门和监察委员会、人民法院、人民检察院的专题汇报，提出建议；

（五）对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议；

（六）研究办理代表建议、批评和意见，负责有关建议、批评和意见的督促办理工作；

（七）办理本级人民代表大会及其常务委员会交办的其他工作。

1982年宪法设立专门委员会之前，为了抓紧开展立法工作，1979年2月，第五届全国人大常委会第六次会议决定设立全国人大常委会法制委员会，作为工作委员会开展相关工作。1982年宪法和全国人大组织法颁布后，1983年6月，第六届全国人大第一次会议决定成立全国人大法律委员会，作为专门委员会开展工作，委员由全国人大代表组成，实行任期制。由于法律委员会和法制委员会在名称上存在并列冲突，同年9月，第六届全国人大常委会第二次会议通过决议，法制委员会改为法制工作委员会。可见，专门委员会和工作委员会的职能从工作委员会开始设置的时候即存在模糊边界。在地方人大，由于1979年修改宪法和制定地方组织法之前，地方各级人民代表大会在闭会期间由人民委员会主持工作，没有设置常委会，也不存在工作委员会的问题。1979年地方组织法决定设立常委会后，规定，“常务委员会根据工作需要，设立办事机构。”未规定设立工作机构。1995年地方组织法修改，常委会除了设立办事机构外，增加了工作机构，工作委员会从法律上遂进入地方人大视野。2022年地方组织法修改，将工作委员会明确为法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等。

由于专门委员会和工作委员会分属于代表大会和常委会的工作机构，它们之间的区分在代表大会召开期间非常明显，即工作委员会不能在代表大会上越俎代庖，行使专门委员会的职权。而在闭会期间，对于代表大会主席团交付的议案进行审议，以及向常委会提交议案权，也专属于专门委员会。在没有对应设置专门委员会的情况下，工作委员会可以对处理常委会交付的议案进行初审（专门委员会是审议）并提出意见，但不能直接审议大会主席团交付的议案。无论是否对应设置专门委员会，工作委员会都不能以自己的名义向常委会提请议案。
但是，在闭会期间，属于常委会职权范围内的事项，除了一些法律特别规定，如立法法对全国人大常委会工作机构职权的规定，其他事项，有的既可以交付工作委员会办理，有的也可以交付专门委员会办理。这主要看专门委员会和工作委员会的设置。因为包括全国人大在内，各级人大的专门委员会和工作委员会并没有一一对应设置。因此，这些工作职责实际上是可以交叉的，如，专项工作报告的具体听取工作、开展调研视察、专题询问的有关工作、执法检查的组织工作、建议批评和意见的办理和督办等。这也正是一些地方人大在设置专门委员会和工作委员会时，并没有一一对应地方组织法的原因。

由于设区的市及其以上人大被赋予了地方立法权，地方组织法关于专门委员会和工作委员会的列举，更加具有规范和指导意义。对于没有按照地方组织法设立相应专门委员会的，应该抓紧设立。只设立工委没有设立专委的，从有利于开展法案的提请和审议角度考虑，可以吸收人大代表中的专业人士，加设专门委员会。

第二，关于专门委员会任免，如何适应地方组织法关于专门委员会任期的新规则

根据地方组织法的规定，代表大会选举产生的国家工作人员皆可以在闭会期间向常委会提出辞职。对于由大会通过的专门委员会组成人员，2022年地方组织法修正之前，只规定闭会期间可以对个别副主任委员和部分委员予以任免，对任免方式以及包括主任委员在内的专门委员组成人员能否提出辞职则没有作出规定。2022年修正地方组织法，规定了专门委员会组成人员在闭会期间可以向常委会提出辞职，从而解决了这个问题。

地方组织法（2022）规定，代表大会闭会期间，常委会可以对任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，这就排除了常委会任命主任委员的可能。对于副主任委员的个别任免，按照个别任免的理解应是一到两人；至于部分委员的任免，则不宜超过委员总数的一半以上。根据地方组织法（2022），无论副主任委员还是委员，都可以向常委会提出辞职，常委会接受辞职即免去其职务。当然，如果不采取本人辞职的方式，根据地方组织法，由主任会议提请免职议案，也是可行的。

专门委员会是集体议事模式，但不作出决定，其组成人员的产生和常委会组成人员选举产生不同，在大会上是对主任委员、副主任委员和委员一揽子表决。在闭会期间的任命，是否可以对个别副主任委员、部分委员一揽子表决呢？原则不宜。其主要原因是，大会的一揽子表决，是针对完整的组成人员，而不针对某个个体。而闭会期间的补充任命，则并不构成一个完整的组成人员，针对的是个体。2022年地方组织法修改前，对于特定问题调查委员会、代表资格审查委员会的产生，和专门委员会产生方式一样，都是主任委员、副主任委员和委员名单一揽子表决通过的方式。2022年地方组织法修改，维持了特定问题调查委员会的“通过”方式，但是对于代表资格审查委员会，则将“通过”改为任免。从两种委员会履行职责的情况来看，特定问题调查委员会在调查终结后就应解散，中途一般不会发生需要个别免职情况。而代表资格审查委员会一任五年，一般都会存在着个别任免问题。因此将通过改为“任免”，并不意味着任职的时候不能一揽子通过。

对于专门委员会组成人员是否需要回避，法律并无明确规定。1990年10月15日，全国人大常委会法工委在答复陕西省人大常委会请示时，建议专门委员会组成人员不兼任政府有关职务。考虑到专门委员会肩负着在代表大会和常委会领导下开展立法与监督的工作任务，组成人员原则上不宜担任作为监督对象的“一府一委两院”的有关职务。根据律师法的规定，律师可以担任常委会组成人员，但是期间不能从事诉讼业务。如果专门委员会不是对口公检法的，如监察司法工委，则适当吸收律师参与，法律也并不禁止。

    2021年修正全国人大组织法，2022年修正地方组织法，都规定了专门委员会任期五年，履行职责直到新的专门委员会组成人员产生才中止。在全国人大层面，换届的时候惯例是财经委员会、法律委员会在大会开始时先行产生，负责对计划预算、法案审查工作。其他委员会则在大会快结束或者闭会时产生。地方人代会由于没有全国人代会那么长时间，以往许多地方在换届的时候都是在预备会议上通过临时性的财经委员会，临时负责计划预算审查。大会最后一天正式产生财经委员会后，这个临时性的就自动解散了。2022年修正地方组织法规定了地方人大专门委员会的任期后，由于任期要到新一届专门委员会产生才终止，就有可能倒逼地方各级人大在大会召开的时候尽快通过专门委员会，尤其是财经、法律委员会组成人员。否则，如果按照过去的做法成立一个临时性的审查机构就会和原有机构重复；但是如果由上一届的专门委员会审查本届的事务，又于理不符。

因此，原则上应在代表大会第一次全体会议上先表决通过专门委员会人选办法，然后对财经、法律委员会人选（如果有立法需要）予以表决。其他专门委员会则可以在最后一天和选举工作一起进行。考虑到大会期间，凡是提请大会表决的事项要经过代表团审议，因此，应该在主席团第一次会议通过人选名单和表决办法后加开一次代表团全体会议（地方人大一般在主席团第一次会议后没有代表团会议），审议部分专门委员会人员名单和通过办法。