代表法第四次修正：进一步强化了对代表执行职务的保障

滕修福

3月11日，十四届全国人大第四次会议表决通过了关于修改代表法的决定，时隔10年完成了对代表法的第四次修正。代表法作为规范和保障各级人大代表履职的基本法律，本次修正以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，贯彻落实了党中央重大决策部署和中央人大工作会议精神，充分总结了近年来各级人大代表履职、各级人大及其常委会开展代表工作的实践经验，立法进一步强化了对代表执行职务的保障。

本次代表法修正，“代表执行职务的保障”一章（第四章）由原来的14条增加到19条，新增了5条。具体如下：

（一）新增第四十三条明确，“县级以上的各级人民代表大会常务委员会制定年度代表工作计划，依法统筹组织和安排代表履职活动，增强代表履职活动的计划性、组织性和规范性。”（第一款）“年度代表工作计划由委员长会议或者主任会议通过，向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布。”（第二款之规定）立法贯彻了习近平总书记在党的二十大报告中提出的“加强人大代表工作能力建设”的要求，与新修正的全国人大组织法（第二十五条）、地方组织法（第五十四条）补充明确的委员长会议或主任会议制定计划的职能相衔接，并立法进一步明确了制定代表工作计划的目的性和公开性原则。

（二）新增第五十条之规定，“县级以上的各级人民代表大会专门委员会审议本级人民代表大会主席团交付的代表议案，应当与代表联系沟通，充分听取意见，并及时通报情况。”立法明确了人大专门委员会办理代表议案的联系沟通机制，以提高代表议案的办理工作质量，更好地发挥代表主体作用。

（三）新增第五十二条明确，“县级以上的各级人民代表大会有关专门委员会和常务委员会办事机构、工作机构，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团，应当加强对代表建议、批评和意见的督促办理。”（第一款）“委员长会议或者主任会议可以围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的问题，确定重点督促办理的代表建议、批评和意见。”（第二款之规定）将委员长会议或主任会议确定重点督办建议的成功实践上升为立法，进一步明确了代表建议的督办机制，以提高代表建议的办理工作质量，更好地发挥代表主体作用。

（四）新增第五十四条之规定，“身体残疾或者其他行动不便的代表执行代表职务时，有关部门应当根据需要给予必要的帮助和照顾。”将多年来的一些实践做法，上升为对特殊需要代表执行职务的保障。

（五）新增第五十六条之规定，“县级以上的各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当通过多种方式宣传代表依法履职、发挥作用的典型事迹，展现代表践行全过程人民民主的生动实践。”将代表履职宣传工作的成功实践上升为立法，以进一步强化对代表履职宣传的保障。

本次代表法修正，“代表执行职务的保障”一章（第四章）有9条进行了修改、补充。具体如下：

（一）在时间保障方面，取消了对代表参加活动的限制（第四十条之规定）。不仅仅只局限于本级人大常委会或乡镇人大主席团的安排，改“参加由本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团安排的代表活动”为“参加统一组织和安排的代表履职活动”，立法放宽了人大闭会期间代表活动的范畴。诸如：闭会期间的代表小组活动，人大及其常委会相关机构组织安排的活动，“一府一委两院”组织和邀请代表参加的活动等，应当均属于统一组织和安排的代表履职活动，代表所在单位都“必须”要给予时间保障。

（二）在补贴保障方面，也取消了代表参加活动的限制（第四十一条之规定）。也不仅仅只局限于本级人大常委会或乡镇人大主席团安排的代表活动，只要是“依法”执行代表职务，即在人大会议期间的工作和参加闭会期间的活动，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇（第一款）；无固定工资收入的代表依法执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴（第二款）；并新增一款进一步明确：“代表依法执行代表职务，国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴。”（第三款之规定）立法进一步放宽了对所有代表的履职待遇和补助。

（三）在“两个联系”方面，补充完善了对联系代表和群众的保障（第四十四条、第四十五条、第四十六条之规定等）。2013年11月召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确要求“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”（简称“两个联系”）以推动人民代表大会制度与时俱进。2022年，习近平总书记在党的二十大报告中进一步强调，“加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系”。2022年3月地方组织法第六次修正补充明确了地方各级人大常委会设立代表工作委员会（第五十九条之规定）并补充完善了“两个联系”制度（第六十条、第四十三条之规定）。2023年中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》明确，深化全国人大机构改革，组建全国人大常委会代表工作委员会。当年6月28日，十四届全国人大常委会第三次会议表决通过了关于设立全国人大常委会代表工作委员会的决定。

贯彻以习近平同志为核心的党中央关于密切国家机关同人大代表联系、密切人大代表同人民群众联系的要求，本次代表法修正，总结实践经验，立法进一步拓展和深化了“两个联系”制度机制。其中，在“总则”一章（第一章）新增条款明确：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当密切同代表的联系，丰富代表联系人民群众的内容和形式，加强代表工作能力建设，支持和保障代表依法履职，充分发挥代表作用。”（第十一条第一款）“各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院应当加强同代表的联系，听取代表的意见和建议，加强和改进各方面工作。”（第二款）并明确“县级以上的各级人民代表大会常务委员会设立代表工作委员会，作为常务委员会的工作机构。”（第十二条之规定）

本次代表法修正，在人大机关与代表联系方面，与新修正的地方组织法相关条款相衔接，就应当如何采取多种形式与本级人大代表保持联系，扩大代表对人大常委会活动的参与，进一步补充明确要“建立健全常务委员会组成人员、各专门委员会和常务委员会办事机构、工作机构联系代表的工作机制，扩大代表对立法、监督等各项工作的参与。”（第四十四条第一款）并新增一款明确：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表。”（第二款之规定）立法进一步补充和完善了各级人大及其常委会联系代表工作制度。

本次代表法修正，在人大机关为代表履职提供便利服务方面，还补充明确县级以上各级人大常委会不仅要联系本级人大代表，还应当“加强同本行政区域内的代表的联系，为代表依法履职提供必要的条件。”（第四十五条第一款）并新增一款立法进一步明确了“县级以上的各级人民代表大会常务委员会可以运用现代信息技术，建立健全代表履职网络平台，为代表依法履职、加强履职学习培训等提供便利和服务。”（第二款之规定）

本次代表法修正，在其他国家机关与代表联系方面，在“一府两院”“应当及时向本级人民代表大会代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权”的基础上，扩大到“一府一委两院”和政府所属各部门（第四十六条第一款）；并新增一款明确：“各级人民政府及其所属各部门、监察委员会、人民法院、人民检察院，根据本级人民代表大会常务委员会的统筹安排，邀请代表参与相关工作和活动，听取代表的意见和建议。”立法进一步补充和完善了“一府一委两院”联系代表工作制度。

本次代表法修正，在人大机关组织代表联系人民群众方面，还新增条款明确：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团按照就地就近的原则，定期组织和协助本行政区域内的代表开展联系人民群众的活动，听取和反映人民群众的意见和要求。”（第二十八条之规定）立法进一步保障了代表联系人民群众制度。

（四）在学习培训方面，补充完善了对提高代表履职能力的保障（第四十七条之规定）。代表参加履职学习培训，不仅仅只是权利，也同样是应当履行的义务。本次代表法修正，在县级以上各级人大常委会应当有计划组织代表参加履职学习的基础上，进一步补充明确了应当有计划地组织代表参加履职学习“培训和交流，提高代表履职能力”（第一款）；全面熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识，人大常委会协助是一方面，更重要的是“代表应当学习贯彻中国共产党的理论和路线、方针、政策，熟悉宪法和人民代表大会制度，掌握履职所需的法律知识和其他专业知识。”（第二款）乡镇人大代表参加上级人大常委会组织的代表履职学习，也包括“乡镇人大主席团”组织的，还包括“培训”，不仅仅只是“可以”，而是“应当”（第三款之规定）。立法进一步补充和完善了各级人大代表履职学习培训制度，以提高对代表履职能力的保障。

（五）在制发代表证方面，强化了对代表持证履职的保障。代表法明确“代表可以持代表证就地进行视察”（原第二十二条第三款、现第二十九条第三款之规定）。然而，一些地方并没有制发代表证。这就无形中“剥夺”了代表的持证视察权。本次代表法修正，改“可以”为“应当”，明确：“为了便于代表执行代表职务,各级人民代表大会应当为本级人民代表大会代表制发代表证。”立法对制发代表证进行强制性规定，以强化对代表持证视察（履职）的保障。

（六）在建议办理方面，补充完善了对代表建议交办及报告的主体保障（第五十一条之规定）。本次代表法修正，结合实践做法，在地方组织法明确由本级人大常委会办事机构或乡镇人大主席团交办及报告（地方组织法第四十二条之规定）的基础上，进一步补充明确“本级人大常委会工作机构”也是法定交办主体（第一款）及办理结果报告主体（第二款）；同时，进一步补充规定，“有关机关、组织”也是代表建议办理结果向本级人大及常委会报告的法定主体（第二款之规定）。立法进一步补充和完善了代表建议交办及报告工作制度。

（七）在处分处罚方面，与相关法律相衔接进行修改保障（第五十五条之规定）。本次代表法修正，与2020年出台的政务处分法相衔接，改“行政处分”为“处分”；为适应治安管理处罚法的修改，改“适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条的处罚规定”为“适用《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定给予处罚”。立法修改了与相关法律的衔接，进一步完善了对阻碍破坏代表执行职务的处罚保障。

本次代表法修正，“代表执行职务的保障”一章（第四章）仅有5条文字内容没有改动。具体如下：

一是关于代表执行职务的言论免责权。即：“ 代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”（第三十八条之规定）

二是关于代表人身自由的特别保护权。即：县级以上各级人大代表非经本级人大主席团或人大常委会许可，“不受逮捕或者刑事审判”或“采取法律规定的其他限制人身自由的措施”；现行犯罪或对乡镇人大代表采取限制人身自由的强制措施，应当“立即报告”等（第三十九条之规定）。

三是关于对人大代表活动经费的保障。即：“代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用。”（第四十二条之规定）

四是关于为代表履职服务机构的保障。即：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。”（第四十八条之规定）

五是关于对少数民族代表履职的保障。即：“少数民族代表执行代表职务时，有关部门应当在语言文字、生活习惯等方面给予必要的帮助和照顾。”（第五十三条之规定）